Конституційне реформування в сучасній Україні

Конституційне реформування в сучасній Україні
(пам’ятка читачеві)

Конституція держави повинна бути такою,
щоб не порушувати конституцію громадянина.
Станіслав Єжи Лец

Шановні читачі!

Конституція, виступаючи основною та невід’ємною частиною системи законодавства тієї чи іншої конкретної країни,  так само як і будь-який закон, постає як об’єкт впливу з боку різноманітних суспільних відносин та інститутів, які мають властивість змінюватись і розвиватись. У цьому сенсі ще з зародженням класичних ідей конституціоналізму завжди визнавалася ідея необхідності перегляду конституцій та їх певної корекції, яка може відбуватися чи то шляхом їх повної зміни (нова конституція) чи шляхом внесення в них ряду поправок. У сучасних умовах державного та політичного розвитку України ця проблема не тільки не втратила своєї значущості й актуальності, а навпаки – тільки набула нових стимулів.

Конституція є однією з засад єдності народу та ефективного функціонування держави. Тому, по-перше, її необхідно неухильно виконувати всім, по-друге, науковці та практики повинні систематично аналізувати її дієвість, по-третє, варто періодично вносити зміни до неї, проте лише за результатами широких суспільних обговорень її проблем та оптимальних варіантів їх вирішення.

Конституція України була ухвалена 28 червня 1996 року. Вона  складається з Преамбули та 14 розділів (Загальні засади, вибори, права, свободи та обов'язки людини і громадянина, Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Правосуддя, територіальний устрій України та інші).

У преамбулі підкреслюється, що Верховна Рада України ухвалює цю Конституцію  – Основний Закон України від імені українського народу – громадян України всіх національностей.

У Конституції  передбачена досить жорстка процедура внесення до неї змін та доповнень. Для схвалення відповідних змін до різних її розділів вимагається від 2/3 до 3/4 голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Якщо ж зміни скасовують чи обмежують права й свободи людини і громадянина, або спрямовані на ліквідацію незалежності чи загрожують територіальній цілісності держави, то Конституція України взагалі не може бути змінена.

Будь-які зміни до Конституції України мають вноситися виключно за необхідності, бути ретельно вивірені та проходити широке обговорення.

Внесення змін в Основний закон України – це не формально правова складова, а багатоступеневий компонент, якому передує безліч факторів і який тягне чимало наслідків.

Посилаючись на те, що народ є носієм влади, традиційно зміни до Конституції проводили або через референдуми, або через так звані Конституційні ради, які створювали формат цілісної реформи органів влади і взаємовідносин з суспільством. Формально підставою змін ставали політичні домовленості та владні повноваження певних чиновників.

У 2004 році, коли зміни до Основного закону вносилися в обмін на проведення умовного «3-го туру» президентських виборів – переголосування результатів другого туру. Це був багато в чому переломний момент нашої історії. Парламент тоді отримав ширші повноваження, натомість можливості президента були обмежені. З іншого боку, модель парламентсько-президентської республіки для нас могла би бути оптимальною, якщо б ставилося питання про формування сталих партій та чітких повноважень топ- чиновників.

У 2007 році Президент Віктор Ющенко намагався скасувати ці зміни: ініціював створення Конституційної ради для проведення референдуму. Проте йому це не вдалося.

У 2010 році Президент Віктор Янукович домігся Рішенням суду, яким зміни 2004 року були визнані такими, що не відповідають Основному закону. Далі у 2012 році він створив Конституційну асамблею для розробки нової Конституції, проте події Майдану зупинили процес. Новообрана Верховна Рада в лютому 2014 року відновила Конституцію 2004 року. Рішення Конституційного суду часів Януковича визнали незаконним.

Наступний етап Конституційної реформи має продовження і сьогодні, адже пов'язаний не просто з волею народу, а з системними змінами, які ввійшли в історію як децентралізація. У 2015 році, через кілька місяців після обрання Петра Порошенка президентом, він запропонував внести до Конституції зміни в частині децентралізації. Спочатку мова йшла про фінансову децентралізацію регіонів, далі ідею доповнили інститутом префектів та запровадженням специфічного порядку здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей. Удругій частині якраз і була захована можливість збільшення впливу президента на регіони, куди переходять фінанси.

У 2019 р. законопроєктів, якими планувалися зміни до Конституції було декілька.

Наприклад, законопроєкт під номером 1015, яким пропонується визнати народ суб'єктом законодавчої ініціативи. По-перше, це право народу, а не обов'язок. По-друге, для реалізації такого права потрібні відповідні закони. Зараз їх називають пакетом законів про народовладдя. Однак лише після того, коли будуть подані відповідні законопроєкти, можна говорити про перспективи реалізації такої норми. В іншому випадку вона стає мертвою, як, наприклад, норма про імпічмент. І надавши народу якесь право, Конституція формує підстави для обмеження його реалізації, створюючи прямі порушення норми.

Важливий законотворчий момент: якщо влада хоче реальних реформ, концепцію змін в окремому напрямі треба прописувати комплексно, враховуючи і зміни до Конституції (за потреби), і закони, які будуть забезпечувати механізмами конституційні норми. Якщо цього не робити – це або шлях популізму, або необачність влади і невміння цілісно і масштабно проводити реформи.

Щодо скорочення складу депутатів Верховної Ради з 450 до 300. Попереднє схвалення після позитивного висновку Конституційного Суду проєкт пройшов, але він нічого поки не змінює. Логіка голосування могла бути не в тому, щоб зменшити кількісний склад депутатів. А в тому, щоб підтримати одну з електоральних тем, на яку є запит. Особливо актуально це перед місцевими виборами, де влада демонструє свою готовність виконати волю народу. Голосування в 300 голосів і прийняття змін по суті може відбутися на наступній сесії (липень, 2020).

Іншими проєктами, які взагалі не мали б зачіпати Конституцію є 1016 – про запровадження посад уповноважених Верховної Ради та 1028 – щодо створення в Верховній Раді консультативних і дорадчих органів.

Стаття 88 Конституції України на сьогодні наділяє повноваженнями Голову Верховної Ради організовувати роботу Верховної Ради України та координувати діяльність її органів, а також апарату. Тому парламент в рамках бюджету та внутрішніх розпоряджень може створювати та ліквідовувати власні структурні підрозділи. Функції цих додаткових органів чи посадових осіб можна прописати в нормативно-правових актах нижчих ніж Конституція. У кулуарах парламенту такі проєкти називають законотворчим спамом. Хоча в парламенті постійно говорять про боротьбу з цим безрезультативним явищем.

Проєкт 1027 – про додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата. У ньому прописані механізми позбавлення мандату, але частина діючого складу Верховної Ради представлена мажоритарниками. З іншого боку, народ є носієм влади і реалізує свої права через представницькі мандати. Тому обмежувати права народу і шукати партійні чи політичні механізми впливу на депутата щонайменше недемократично. Це суперечить цілісній концепції пакету змін, де права народу якраз намагаються розширити ще й як суб'єкта законодавчої ініціативи.

У червні 2015 року було погоджено проєкт конституційної реформи з децентралізації. Фактично з кінця 2014 року розпочалося створення територіальних об’єднань громад, було проведено перші вибори голів. Тобто реформа децентралізації розпочалася. Та конституційного підґрунтя для цих дій не існує, оскільки досі не ухвалені відповідні зміни до положень Основного закону про адміністративно-територіальний поділ України, місцеве самоврядування та організацію виконавчої влади на місцях.

Законопроєкт пропонує запровадити новий перелік адміністративно-територіальних одиниць: громада, округ, область, Автономна Республіка Крим. При цьому громада визначається як первинний суб'єкт місцевого самоврядування та юридична особа.

На конституційному рівні закріплюється право громади на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування шляхом виборів, місцевих референдумів, місцевих ініціатив та в інших формах, визначених законом. Передбачається утворення представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування: окружної, обласної ради, їхніх виконкомів. Закріплюється, що зміна їхніх меж, найменування і перейменування здійснюється з урахуванням думки місцевих жителів.

Закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема, визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є в комунальній власності громади; об'єкти спільної власності громад, що перебувають в управлінні окружних, обласних рад; місцеві податки і збори та інші доходи місцевих бюджетів. Водночас пропонується визначити, що держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування.

Для адміністративного нагляду за дотриманням Конституції та законів України органами місцевого самоврядування, координації діяльності територіальних органів, центральних органів виконавчої влади пропонується запровадити інститут префектів.

Якщо говорити про комплексну Конституційну реформу, окремі зміни до Конституції, потрібно одразу представити пакет законопроєктів, які будуть реалізовувати запропоновані зміни. В іншому випадку повториться шлях із визнанням змін до Конституції неконституційними в подальшому, та буде вкотре підкреслено, що політична доцільність переважає правове поле.

Науковці та фахівці в галузі конституціоналізму радять народним депутатам України, Президенту та Кабінету Міністрів України стосовно пріоритетних дій на 2020-2021 рр.:

• неухильно дотримуватися Конституції України під час здійснення своїх повноважень;
• постійно враховувати юридичні позиції Конституційного Суду України під час розгляду та ухвалення рішень щодо законопроєктів про внесення змін до Конституції України;
• відмовитися від практики проведення точкових, безсистемних конституційних змін без реальної концепції (бачення) конституційної  реформи та її результатів;
• створити інклюзивну, яка реально працює, парламентську групу з підготовки комплексної конституційної реформи з метою вдосконалення механізму державної влади, посилення парламентаризму, як і було задекларовано Парламентом ще після Революції Гідності, зокрема після повернення до Конституції України в редакції 2004 року в політико-правовий спосіб;
• завершити реформу децентралізації, закріпивши в Конституції України новий адміністративно-територіальний устрій та посилення місцевого самоврядування, зокрема встановлення фінансових гарантій для його здійснення.

Будь-які зміни до Конституції України мають вноситися виключно за необхідності, бути ретельно вивірені та проходити широке обговорення.

«Конституція є однією із засад єдності народу та ефективного функціонування держави. Тому, по-перше, її необхідно неухильно виконувати всім, по-друге, науковці та практики повинні систематично аналізувати її дієвість, по-третє, варто періодично вносити зміни до неї, проте лише за результатами широких суспільних обговорень її проблем й оптимальних варіантів їх вирішення. На жаль, наше суспільство не дуже уважне до Конституції. У своїй діяльності влада значно частіше посилається на дані соціологічних досліджень – «народ хоче того-то», ніж на Конституцію…», – зазначив Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ.

Відділ наукової інформації та бібліографії пропонує Вам ознайомитися з матеріалами на сайті, присвяченими Конституції України: Конституція незалежної України: шляхи реалізації та реформування : рек. бібліогр. покажч. / Уклад. Т. С. Федько; Відповід. ред. Л. І. Зелена.- Херсон : ХОУНБГ, 2007. - 30 с. - Імен. покажч.: с. 28-30. та Конституції незалежної України – 20 років: пам’ятка читачеві.

Радимо почитати:

1. Агафонова Н. В. Народ як носій установчої влади й суб'єкт конституційної реформи в Україні / Н. В. Агафонова // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Сер. Право. – 2016. – № 40 т. 1. – С. 24-28. 
2. Альонкін О. Конституційно-правовий статус українського народу / О. Альонкін, О. Колодій // Зовнішня торгівля: економіка, фінанси, право. – 2019. – № 1. – С. 5-12.
3. Барабаш Ю. Право на зміну конституційного ладу як складова правосуб'єктності Українського народу / Ю. Барабаш // Право України. – 2019. – № 10. – С. 66-81.
4. Бєлкін Л. М. Співвідношення реформ і контрреформ у процесі законотворення в Україні: конституційно-правовий аспект / Л. М. Бєлкін // Конституційно-правові академічні студії. – 2017. – № 4. – С. 35-44.
5. Бойко І. Витоки, становлення та розвиток інституту народовладдя в Україні / І. Бойко // Право України. – 2019. – № 11. – С. 165-182.
6. Бондаренко О. В. Принципи проведення конституційної модернізації в Україні / О. В. Бондаренко // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Сер. Право. – 2016. – № 40 т. 1. – С. 36-39.
7. Будь-які зміни до Конституції мають бути ретельно вивірені та проходити широке обговорення – Центр політико-правових реформ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://uacrisis.org/uk/74693-changes-to-the-constitution (дата звернення 22.06.2020).
8. Галузевий бриф «Конституційна реформа» Ukraine Reform Conference / Vilnius, 2020 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://rpr.org.ua/wp-content/uploads/2020/02/Const.pdf (дата звернення 22.06.2020).
9. Даниляк О. О. Політико-правові аспекти неособистого голосування у Верховній Раді України / О. О. Даниляк // Стратегічна панорама. – 2018. – № 2. – С. 53-63.
10. Захарченко П. Державний статус української мови: спроба ліквідації завершення процесу уконституювання / П. Захарченко, О. Сибіга // Право України. – 2019. – № 12. – С. 246-257.
11. Конституція України: із змінами, внесеними Законами України  від 8 грудня 2004 року N 2222-IV,  від 1 лютого 2011 року N 2952-VI, від 19 вересня 2013 року N 586-VII,  від 21 лютого 2014 року N 742-VII, від 2 червня 2016 року N 1401-VIII, від 07 лютого 2019 року, N 2680-VIII / [Електронний ресурс]. – Режим доступу:\https://www.president.gov.ua/documents/constitution; https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 (дата звернення 22.06.2020).
12. Костенко А. М. Адміністративно-територіальна реформа в Україні за оцінками депутатів місцевих рад / А. М. Костенко // Регіональні студії. – 2019. – № 18. – С. 20-26.
13. Левицький М. Надія наша в Конституції... Яку виконують всі – від президента до коміків / М. Левицький // Слово Просвіти. – 2019. – № 26 (27 черв.-3 лип.). – С. 1-2.
14. Овчар І. Конституційна реформа: історія питання і пропозиції законотворців [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://blog.liga.net/user/iovchar/article/35783 (дата звернення 23.06.2020).
15. 15.Проблеми, які має вирішити реформа [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://rpr.org.ua/groups-rpr/22konstytutsijna-reforma (дата звернення 23.06.2020).
16. Рудик П. А. Аналіз Венеціанською комісією положень законопроєкту про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя відповідно до європейських стандартів / П. А. Рудик // Держава і право. Сер. Юридичні науки. – 2019. – № 83. – С. 92-104. 
17. Рудик П. Реформування конституційно-правових засад системи судоустрою України в контексті конституційної реформи 2016 року і міжнародних та європейських вимог / П. Рудик // Право України. – 2019. – № 11. – С. 293-315.
18. Святоцький О.  «Українська державність: поняття, основні ознаки, символи, атрибути, витоки та етапи становлення» / О. Святоцький // Голос України. – 2019. – № 38(23 лют.). – С. 1, 12-13.
19. Сергов С. О. Конституційно-правові засади становлення та розвитку системи місцевої влади в Україні / С. О. Сергов // Регіональні студії. – 2019. – № 17. – С. 51-54.
20. Скрипнюк О.  Конституційні права людини, громадянина та гарантії їх забезпечення (за матеріалами Науково-практичної конференції Конституційного Суду України та Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, м. Київ, 21 червня 2018 р.) / О. Скрипнюк // Право України. – 2018. – № 6. – С. 248-269.
21. Тацій В. Я. Двопалатний парламент: порівняльний аналіз і досвід конституційного реформування в Україні / В. Тацій, О. В. Петришин // Вісник Національної академії правових наук України. – 2019. – № 3. – С. 16-31.
22. Черняк Є. В. Основний закон держави в умовах сучасного етапу правового реформування України / Є. В. Черняк // Держава та регіони. Сер. Право. – 2019. – № 1. – С. 38-43.
23. Ющик О. Демократія і народовладдя в Україні як предмет юридичної доктрини / О. Ющик // Право України. – 2019. – № 10. – С. 25-39.

Підготувала: провідний бібліограф Федько Т.С.